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当前我国“破产逃债”现象的分析与对策
发布时间:2009/10/21
“优胜劣汰,适者生存”是市场竞争的法则,在企业走向市场、参与市场竞争中,因种种原因,难免出现经营危机甚至资不抵债的情况,因此,企业破产是经济生活中的普遍现象,也是市场经济发展的必然产物。通过破产淘汰机制,可以起到调整社会产业结构,优化资源配置,促进经济发展的作用,使市场经济得以健康发展。然而在我国当前的企业破产过程中,却出现了一种被扭曲的现象:一些企业假破产,真逃债,把破产当作一种手段,千方百计赖帐、逃债,严重侵犯债权人的合法权益,危及我国经济的健康发展。
一、 企业“破产逃债”现象的主要表现:
(一)破产企业故意隐瞒财产,缩小破产财产范围,想法设法低估破产财产价值,压低赔偿比例。在对破产财产进行估价时,一些企业只对固定资产进行评估和作价,忽略了企业的无形资产(专利、商标等知识产权),对无形资产不作价、不评估。在无债权人参与的情况下,有的企业甚至不按破产财产的实际价值作价,故意压低破产财产的作价金额,使债务率超过实际负债率,形成无资产清偿债务的局面。
(二)破产企业“恶意”破产,故意转移财产,另立公司或划小核算单位,搞空壳破产。在地方政府和有关部门的支持、配合、默许和纵容下,一些企业通过改制,抽逃资产,使原单位名存实亡,债务悬空,待破产清算结束免去余债后,以原企业的有效资产为基础再重新开张。甚至出现了企业一面静悄悄地酝酿破产,一面又紧锣密鼓地投资办新厂的怪事。例如,猴王集团在申请破产前,已先后从集团剥离出11家企业。这11家企业的剥离带走了猴王集团近21亿元的资产,这种剥离大大削弱了猴王集团偿还债务的能力,使债权人的利益严重受损。
(三)破产企业违法操作,随意拔高职工安置费等优先受偿费用,使企业无产可破。目前,在企业破产实践中存在着这样一种做法:即根据职工人数和破产企业资产状况,首先从破产财产中提取一定比例或一定数额的职工安置费。如果破产企业为其他企业所购买或接收,则将这一费用以资产形式拨付给购买者或接受者企业。实践中有的企业清算费用惊人,有的企业一面进行破产,一面又利用清算中获取的高额优先受偿费(包括职工安置费)重新组合、入股联营建立新的企业,以此方法甩掉巨额债务。
一些部门从地方、部门利益出发,帮助企业出谋划策,以使企业“起死回生”。有的地方政府强令银行等债权人放弃债权。由于政府的社会公益目标与心理,在清算破产企业债务时,往往利用行政权力,要求一些资金实力雄厚、效益良好的企业或者银行、其他金融机构等放弃对破产企业的债权,以平缓破产企业终结时、破产还债过程中,因破产财产不足而可能导致的债务清偿及职工安置等方面的一些矛盾。有的甚至串通法院,人为认定抵押等担保物权无效,或虽认定有效但不予优先清偿。在破产企业债权受偿的具体操作过程中,担保物权极易受到分割。由于破产企业财产微薄,在担保物权人优先受偿后,其他未设定担保物权的一般债权人的优先受偿数额就微乎其微,并且大多数破产企业属于长期负债经营,如向银行申请贷款,然后以企业的全部资产向银行作抵押担保。这种情况下,破产企业的全部资产均应首先满足银行债权,但这很难得到其他债权人的认可,因此经常出现政府出面做工作要求担保物权人放弃担保物权,债权人会议通过决议剥夺取得担保物权的债权人的优先受偿权,人民法院不支持债权人就担保物权优先受偿请求的情形,以平衡和均等利益牺牲担保物权人应当依法首先取得的法定份额。在地方政府和法院的关照下,有的企业背着债权人偷偷破产,有的以低得惊人的价格转让给本地企业。破产成了某些地方政府保“一方平安”,使企业甩掉“包袱”轻装前进的最佳选择。
二、 企业“破产逃债”现象的原因
(一)政企不分,司法职能与行政职能不分,地方保护主义严重。
 在我国现阶段社会保障体制不健全的情况下,企业一旦破产,国家不会直接出钱安置职工,而地方政府却要负责职工的安置、分流、培训,所以,怎样减少这方面的压力是地方政府首先要考虑的问题,这也是宁可损害别人利益,也要保一方平安这一狭隘地方保护主义的思想根源。
 我国有着较长期的政企不分的历史,政企不分使现行破产法带有较为浓厚的行政色彩,在破产程序中设置了一些不应有的政府职权,企业破产变相为地道的政府行为,法院处于被动从属的地位。因为企业破产涉及到职工安置、社会稳定等问题,企业破产从立案到清算终结,从实体处理到程序进行,基本上取决于政府,法院没有完整主动的审判权。在我国大量的国有企业破产的决定实际上是企业与一系列行政管理部门协调与权衡的结果。在破产程序开始后,法院在破产案件处理中也要受到行政性因素的影响,最为明显的例子是法院对行政文件的适用。根据最高人民法院的通知,我国被列入“企业优化资本结构”计划的111个城市的法院在审理案件时,必须适用国务院文件的特别规定。当前在我国,有的地方政府简单地将破产当作解决债务问题的主要手段,一哄而上搞破产。有的地方甚至将它作为一条搞活企业、搞好地方经济的经验来推广。在企业破产时,将企业职工的工资、福利、安置费等列入第一顺序优先受偿,债权人的债权往往被悬空。这样做,最终不是破债务人的产,而是破债权人的产,破银行的产,损害的是国家的整体利益。
(二)破产法不够健全、破产制度亟待完善
  1、在破产申请方面,尽管破产法也规定了债权人可以申请宣告债务人破产,但缺乏实现这种权利的机制,实践中可操作性差,债权人很难真正实现这一权利。债务人的生产经营状况、盈亏状况一般处于保密状况,是否严重亏损,债权人一般不得而知,从而无法及时申请债务人破产,而等进入破产程序,往往已是债务人财产所剩无几,或已被转移殆尽时,债权人的损失已难以挽回。
2、担保权益难以保障。担保权益难于实现主要表现在以下两个方面:一是国家文件对职工安置费和担保权益实现的清偿顺位的规定。1996年国务院492号文件规定:已被抵押的国有土地使用权仍可以用于支付企业职工下岗安置费。而对于大多数国有企业来说土地使用权上设定的担保权益是他们唯一可以实现权益。土地使用权变现后在支付了职工安置费后往往所剩无几。因此,这一规定常常使有担保的债权人沦为事实上的无担保债权人。二是大量担保权被认定为无效。由于地方保护主义的存在,债务人所在地法院也倾向于认定担保权无效。同时,仍是由于地方保护主义,法院也不愿执行担保权益。
3、在财产清算方面,由于法律规定的清算组成员中没有债权人代表,而且清算工作与清算组成员所在部门利益没什么联系,因而许多成员对债权人的利益并不关心。甚至一些清算组成员(如企业主管部门)对破产企业、部门、地方利益考虑甚多,在清理、估价、财产处理等方面难以公平、公正,债权人的利益很难得到应有的保障。
4、债权人会议权利过弱,债权人之间权利不平等。我国《破产法》对债权人会议的权利仅规定了三项:审查和确认债权;通过和解协议草案;通过破产财产的处理和分配方案。破产财产实质上是债权人的财产,对于破产财产的实体权利的处理,只有债权人才有权决定。债权人会议作为表但债权人集体意志的机构,应在破产程序中拥有更大的权利,如对清算组行为的检查和起诉权。然而在实践中,债权人会议权利过弱,债权人之间的不平等现象大量存在,主要体现在:大小债权人不平等,大债权人如银行可以利用手中的核呆指标与地方政府作交换,来确保债权的清偿;本地和外地债权人不平等,法院往往更倾向于保护本地债权人的利益;中央和地方债权人不平等。这些或明或暗的不平等现象的存在,使部分债权人的利益更容易受到损害。
5、在破产财产分配方面,破产法规定了分配顺序,但有关标准不明确,给一些人侵害债权人利益提供了可乘之机。一些地方破产费用提取过高,清算组、评估机构等在破产清理中高收费、乱花费,大发“破产”财,有的企业的职工安置费数额、比例之大十分不合理,使可供分配的财产所剩无几,债权人损失严重。
6、破产法缺乏对破产违法行为的制裁措施。现行法律关于破产违法责任的规定弊端较多,除构成犯罪外,对破产企业的法定代表人和直接责任人员只给予行政处分的制裁显然太轻。同时,因为没有相应的经济责任,使债权人的损失得不到赔偿。现行法律关于破产违法的责任只有一些原则性的规定,难以解决破产案件中复杂的程序和实体问题。现行刑法对故意转移、隐匿财产的严重违法行为打击不力,这也是目前债务人逃债现象普遍存在的一个重要原因。
7、相关配套制度不健全,尚未形成规范、公平的产权交易、财产拍卖市场。破产财产的变卖、转让困难,秩序混乱,价格难以体现价值。尤其是对固定资产和土地的评估变卖,往往是由政府撮合成交,交易行为随意性大,往往是低价处理破产财产,变相抽逃资金。社会保障体系不健全,地方政府常常是从破产财产中额外拔出一部分来安置职工,实际上等于用债权人的钱负担了破产企业的职工安置。
(三)有法不依、执法不严,违法难究的现象比较严重。
侵害债权人权益的现象,有许多是有关部门、企业肆意违反法律规定的行为所致,如《破产法》第37条规定:“清算组提出破产财产分配方案,经债权人会议讨论通过,报请人民法院裁定后执行。”而地方一些法院不经债权人会议讨论就直接裁定破产财产的分配方案,故意违背这一规定。现行《破产法》规定,企业破产案件由债务人所在地法院受理,一审即为终审,一律不得上诉,这也导致执法中的地方保护主义严重。一些地方法院为袒护本地人利益,而不惜损害国家银行和外地债权人的利益,对债权人行使权利设置重重障碍。由于缺乏有效监督,致使破产案件的处理存在严重的随意性和不公正现象,一些违法行为难以受到追究,法律起不到应有的惩戒、警示作用。
三、企业“破产逃债”现象的对策
(一)克服地方保护主义,减少行政干预
在正确发挥政府在企业破产工作中的作用的同时,应尽量减少行政力量对企业的干预,克服地方保护主义对破产工作的影响。企业破产是市场行为,而不能是政府行为,政府在企业破产工作中应依法办事,创造推行与破产制度相适宜的法制环境,从大局出发,处理好中央和地方、外地与本地、发展与稳定等方面的关系,要保障法院依法独立行使审判权。法院在审理破产案件时,应依据相关法律政策,履行好自己的职责,防止地方保护主义和“假破产,真逃债”现象的发生。对清算组的工作,评估机构的活动,资产变现的方式,人民法院都应当直接介入并加强监督。
(二)完善破产立法,规范破产行为
我国现行破产法立法宗旨偏重于企业改革,对实现债务人公平清偿重视不够,从司法实践看,该法从指导思想到具体内容已不适应建立市场经济体制的需要,修改和完善破产法已迫在眉睫。破产法应明确规定企业法人不能清偿到期债务的,企业的法定代表人有义务及时向法院申请破产,因怠于申请而使债权人的利益受损的,法定代表人应受相应的法律制裁。鉴于当前债务人有预谋地“破产逃债”的情况较为普遍,破产法应明文规定,债权人有权依法起诉恶意逃债的债务人。由于破产案件非常复杂,对案件审理人员的素质要求较高,建议在中院、高院设专门的破产法庭。应参照国际惯例,法院受理破产案件时,应指定管理人接管企业财产,当法院宣告企业破产后,管理人成为破产企业的清算人,负责对企业的财产清理、估价、变卖和分配。适当增大债权人会议权利,加强债权人在破产程序中的地位和作用。修改完善有关法律法规,确保担保物权的实现。增加完善有关的破产犯罪的法律规定,加大对破产犯罪的打击力度。政府监察部门和审计部门也应加强对国有破产企业的监督,对负有责任的法定代表人也应依法处理。
(三)建立完善相关制度,营造良好的外部环境
建立完善的产权交易市场,以有效解决破产财产变现的现状,既减轻债权人的负担,又盘活破产企业资产,避免资源浪费。发展和规范市场中介组织,使他们在企业的评估、管理、拍卖、清算等工作中发挥积极作用,提高工作效率,降低有关费用。建立社会保障制度,缓解企业破产压力,缓冲社会矛盾,解除企业破产后顾之忧,从而使企业破产规范进行,债权人权益得以实现。
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